Европейская политика соседства в странах СНГ: новые тенденции и вызовы для России

Светлана Глинкина, Лидия Косикова

Переход к качественно новому этапу отношений со странами СНГ Европейский Союз начал практически одновременно с приемом в свой состав 10 новых членов в мае 2004 г. Речь шла о выстраивании взаимных связей по широкому кругу вопросов в политике, экономике, гуманитарной сфере в новом формате «добрососедства», или «европейского соседства». Конструкция «Расширенная Европа – страны соседи» существенно дополнила и видоизменила сложившуюся в 1990-е гг. модель отношений между ЕС и СНГ, оформленную двусторонними соглашениями о партнерстве и сотрудничестве (СПС).

Формат  соседства предполагает особый характер отношений между расширенным Евросоюзом и граничащими с ним странами, постепенно адаптирующий «новых соседей» к европейским нормам и стандартам, но не предусматривающий их членства в ЕС. Точнее, оставляющий «дверь в ЕС полуоткрытой» для стран-«соседей». ЕС возлагает на себя миссию «европеизации» соседних государств, что, по мнению разработчиков стратегии,  должно обеспечить стабильность, безопасность и процветание Европейскому континенту.

Европейская политика соседства – реакция интеграционной группировки на  противоречивые последствия расширения Евросоюза на восток. Цена расширения не ограничивается финансовыми вложениями в этот проект. Она неизмеримо выше, о чем свидетельствует признание на всех уровнях факта возникших противоречий между ранее провозглашенными и долгое время успешно реализуемыми принципами интеграции – расширением ЕС и углублением интеграционных процессов в его рамках.

Как следствие реализованного проекта обострился вопрос о пределах дальнейшего расширения Евросоюза. Очевидно, что из трех сформулированных в начале 1990-х гг. моделей влияния расширения на институциональные структуры Союза (федерализация, формирование Европы меняющейся геометрии и конфедерализации) набирают силу первая и вторая. Причем, если о попытках создания федерации  (в результате принятия Европейской конституции, Лиссабонского договора) говорят и пишут много, процессу формирования Европы меняющейся  геометрии, на наш взгляд, уделяется недостаточно внимания. А этот феномен чрезвычайно интересен. Он включает в себя формирование субсистем из числа старых членов, создание квазиинтеграций из числа новых членов и «дожидающихся приема» соседних государств, а также появление «неполных» членов (новые страны-члены ЕС с ограничениями; Норвегия, Исландия, Швейцария – не члены ЕС, подключенные к интеграции в отдельных сферах). При этом дифференциация европейского пространства из временного, переходного явления превращается в постоянный и формализованный механизм.   В условиях, когда у многих нынешних членов Евросоюза наблюдается  «определенная усталость от процессов расширения», Европейская политика соседства становится механизмом, обеспечивающим компромисс между ожиданиями стран-соседей ЕС и его  реальными абсорбционными способностями.

ЕПС заметно эволюционирует. По прошествии пяти, а для ряда государств трех лет практической реализации можно говорить о том, что на «восточном» внешнеполитическом  направлении – по линии взаимодействия  ЕС со странами  СНГ – эта политика  уверенно приобретает характер универсальной стратегии поведения Евросоюза (ЕС-27)  на всем постсоветском пространстве. При этом круг решаемых ею задач расширяется. Если судить по действиям, а не по благостным  декларациям Брюсселя, основное содержание ЕПС по отношению к государствам Содружества Независимых Государств – стратегия сдерживания России, коллективное противодействие  доминированию России в ареале бывшего СССР. Главный акцент ЕПС в данном  регионе сделан на выстраивание «особых» отношений со странами СНГ и на недопущение возможности формирования регионального союза новых независимых государств под эгидой  России. Евросоюз сознательно исключает Россию – центральное государство в геополитической конструкции СНГ – из участия в политике соседства, а переговоры по новому долгосрочному Соглашению между РФ и ЕС ведутся без учета данного фактора.  Объявив в качестве главной цели ЕПС – создание мирной и процветающей Европы «без разделительных линий», Евросоюз на деле выстраивает новый раздел на европейском и евразийском пространстве – между Россией и другими странами СНГ. Эти страны усиленно втягиваются в сферу влияния внешней политики ЕС и США с помощью специального и все более разнообразного инструментария. 

«Восточное направление»  европейской политики соседства расширяется на все постсоветское пространство, постепенно захватывая Центрально-Азиатский регион (ЦА), а конкретно – Казахстан, Узбекистан, Киргизию, Таджикистан, Туркмению.

Помимо двух групп «естественных соседей» Евросоюза в СНГ, а именно – восточноевропейских стран (Украина, Молдова, Беларусь) и южно-кавказских государств (Армения, Грузия, Азербайджан)[1] – с 2007 г. у ЕС появились свои  «соседи» в Центральной Азии.

По всем формальным признакам регион ЦА не может быть включен в политику европейского соседства, так как расположенные в нем государства не имеют сухопутных или  морских границ с ЕС. Однако стратеги в Брюсселе  специально изобрели расширенное понятие «Причерноморско- Прикаспийский регион» и объявили его зоной интересов Евросоюза. Совещание министров иностранных дел ЕС  одобрило Стратегию Евросоюза в отношении центрально-азиатских государств (Люксембург,  апрель 2007 г.)  Ее цель – укрепление влияния ЕС в регионе.  На эти цели  бюджет  ЕС выделил 750 млн евро[2]. Финансовые средства на обеспечение ЕПС в Центрально-азиатском регионе СНГ будут расходоваться преимущественно на энергетические проекты по диверсификации импорта нефти и газа в страны ЕС. Еще ранее, до появления Стратегии действий ЕС в регионе ЦА, Евросоюз инициировал так  называемый Транскаспийский трубопроводный  проект с подключением к нему Туркмении (рис.1.) Главная идея – осуществить поставки азербайджанского и иранского газа через Кавказ и Турцию в Европу, с конечной точкой в Австрии. Западные аналитики утверждают, что создаваемая новая геополитическая ось  с участием Турции – Грузии – Азербайджана (Причерноморско-Прикаспийский регион) может быть перекинута за Каспий, в Центральную Азию – до Казахстана и Туркмении. Казахстан уже давно активно сотрудничает с западными компаниями в нефтегазовом секторе. А Туркмения после смерти Туркменбаши (бывшего президента страны Сапармурада Ниязова) и избрания в феврале 2007 г. нового президента – Гурбангулы Бердымухаммедова  ̶  постепенно выходит из международной изоляции[3].

Параллельно с этим США усилили по всем направлениям поддержку своего главного партнера в регионе – Казахстана, в том числе одобрили кандидатуру страны  на пост председателя в ОБСЕ в 2010 г., признав тем самым европейские устремления президента Н. Назарбаева и готовность Казахстана сотрудничать с ЕС в энергетической сфере[4]. Одновременно  руководство Казахстана подает неоднозначные сигналы Западу о своей заинтересованности в присутствии важнейших западных игроков в регионе ЦА. В ежегодном послании президента Н. Назарбаева народу Казахстана, с которым он выступил 6 февраля 2008 г. в Астане, во внешнеполитическом разделе указывается, что «…В целях укрепления безопасности в Центрально-азиатском регионе мы расширяем также конструктивное взаимодействие с США, ЕС и НАТО»[5].

Наблюдаемое в 2007–2008 гг. усиление внимания Евросоюза к государствам Центральной Азии и подготовка их к сотрудничеству  с ЕС в формате соседства – заслуга прежде всего Германии. В период своего председательства в ЕС в первом  полугодии 2007 г. Германия дала толчок процессу существенного укрепления Европейской политики соседства и предприняла конкретные шаги по дальнейшей активизации сотрудничества между странами ЕС и СНГ. Германия уделила очень много внимания региону ЦА. В тот период посол  ФРГ в Узбекистане М. Майер впервые заявил, что «следует повысить уровень деятельности ЕС путем создания представительств Евросоюза во всех столицах региона»[6]. Речь шла об открытии Делегаций Еврокомиссии, как это имеет место в остальных государствах СНГ[7].

Не имея возможности конкурировать с американцами в Казахстане, куда они внедрились давно и прочно, Германия сделала ставку на  Узбекистан. Среди основных целей сотрудничества Германии с Узбекистаном особо выделены «экономические реформы, улучшение инвестиционного климата, усиление банковского сектора, вклад в реализацию образовательных реформ»[8]. В развитии двусторонних отношений с Узбекистаном Германия  практически игнорирует коллективное отношение ЕС к этому партнеру, руководствуясь лишь собственными прагматическими соображениями.

Известно, что полномасштабное сотрудничество Евросоюза с Узбекистаном было свернуто после подавления узбекскими властями андижанских волнений 13 мая 2005 г., в ходе которых только по официальным данным погибли более 200 человек. Санкции ЕС выразились в том, что после отказа официального Ташкента допустить к расследованию международных наблюдателей ЕС ограничил поставки своих товаров военного назначения в Узбекистан, затормозил двусторонние переговоры и составил «черный список» 12 высокопоставленных узбекских чиновников, которым запретил въезд в Европу. Несмотря на все эти обстоятельства, Германия в 2005–2006 гг. заняла свою особую, лояльную позицию, исходя из интересов торгово-экономического и военного сотрудничества с Узбекистаном. В Узбекистане функционируют представительства более 50 фирм и компаний ФРГ, 100 совместных предприятий с участием немецкого капитала. Берлин хотел бы также сохранить за собой авиабазу в Термезе, использующуюся для снабжения 2200 военнослужащих, входящих в коалиционные силы  в Афганистане[9]. Поэтому и в 2007 г., и в настоящее время Германия активно лоббировала  интересы Узбекистана в ЕС, что привело к отмене в 2009 г. ранее упомянутых санкций ЕС в отношении Республики.

В 2008–2009 гг. наблюдалось  дальнейшее усиление внимания ЕС к Центральной Азии. Об этом свидетельствует подготовленная под руководством Франции Программа  внутри- и внешнеполитических действий на  период последовательного председательства в ЕС Франции – Чехии – Швеции.  Европа поставила задачу в этот период «поколебать монопольное положение России на центрально-азиатских рынках сырья, заключив с каждым из государств региона двусторонние договоры о более тесном экономическом сотрудничестве»[10].

Россия в этой ситуации сталкивается в регионе Центральной Азии с  ростом конкуренции  не только с Китаем и США, но и с ведущими странами Евросоюза. Показательно, что конкурентные позиции России по сравнению с европейскими странами  ослабевают  даже в самых бедных государствах региона, объединенных с РФ  в Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС). Так, например, годовой объем торговли Турции с Таджикистаном уже 2006 г. (479 млн долл.) почти сравнялся с товарооборотом между Россией и Таджикистаном ( 489 млн долл.).

О превращении ЕПС в универсальную стратегию освоения Евросоюзом постсоветского пространства свидетельствует и дальнейшее осторожное вовлечение Беларуси в политику соседства.

Еще в 2006 г. эксперты ЕС обсуждали вариант  принятия   рабочего плана по сотрудничеству ЕС – Беларусь «в проектном и одностороннем порядке», включив в него  пожелания ЕС и ожидания белорусского общества[11].

В 2007г. Беларусь и Евросоюз сделали несколько небольших  «встречных шагов», состоялись важные совместные мероприятия. Подписано Соглашение об открытии Представительства (Делегации) Европейской комиссии в Минске (7 марта 2008 г., Брюссель). От Республики Беларусь документ подписал заместитель министра иностранных дел Валерий Воронецкий, от Еврокомиссии – комиссар ЕК  по внешним связям и европейской политике соседства Бенита Ферреро-Вальднер. Белорусская сторона рассматривает открытие Представительства Еврокомиссии как инструмент содействия налаживанию сотрудничества с ЕС в сферах общих интересов. К ним, в частности, отнесены: энергетика, развитие трансъевропейских транспортных коридоров, сотрудничество в области охраны совместных границ, развитие приграничной инфраструктуры, борьба с нелегальной миграцией, торговлей людьми, организованной преступностью, реализация трансграничных программ и проектов в сфере охраны окружающей среды[12].

Обе стороны осознают необходимость поиска новых подходов в развитии двустороннего диалога. Нельзя не признать, что для вывода сотрудничества Беларуси и ЕС на качественно новый уровень существуют серьезные  экономические предпосылки. Экономика Беларуси чрезвычайно открытая и динамично развивающаяся, ее основа – технологичные перерабатывающие отрасли. Важнейшее условие ее нормального функционирования – обеспечение растущих рынков сбыта для готовой промышленной продукции, а также бесперебойных поставок энергоресурсов, укрепление экономической безопасности страны.

Вклад Беларуси в европейскую энергетическую безопасность действительно весóм. В поставках российского газа в Западную Европу  Беларусь выступает как «страна-транзитер №2»,  после Украины. Причем заменить белорусский маршрут в среднесрочной перспективе нереально, а в долгосрочной – нерентабельно. Наоборот, все предпосылки, включая  создание на базе «Белтрансгаза» совместного с «Газпромом» газотранспортного предприятия, говорят в пользу того, чтобы объемы транзита газа в Европу через Беларусь росли. Что касается транзита российской нефти в Европу трубопроводным транспортом, то здесь Беларусь уже – «транзитер №1». Руководство РБ в последнее время не раз заявляло, что приложит все усилия, чтобы нефтепровод «Дружба» не просто продолжал функционировать, а расширял свои возможности и приобретал новое – балто-черноморское измерение.       Беларусь – автор ряда региональных транзитных инициатив, которые могут заинтересовать ЕС и получить в перспективе его финансовую поддержку.

К более тесному сотрудничеству с ЕС Беларусь подтолкнуло обострение отношений с РФ в энергетической сфере.  За последние два года, после «газовых споров» с Россией зимой 2006 и 2007 гг.,  Беларусь провела  переговоры и консультации с Украиной,  а также начала  энергетический диалог с Европейским союзом. Между Беларусью и Украиной создана и активно функционирует рабочая группа по сотрудничеству в энергетической сфере в рамках двусторонней  Межправительственной комиссии по вопросам торгово-экономического сотрудничества. Продолжается переговорный процесс по согласованию условий для поставок украинской электроэнергии в Беларусь. Решение данной проблемы откроет путь для налаживания транзита электроэнергии от украинских производителей в страны Балтии и Польшу по электрическим сетям Беларуси. Минск и Киев хотели бы повысить надежность и экономичность функционирования энергосистем Беларуси и Украины в условиях их параллельной работы. Беларусь в принципе не возражает против  строительства нефтепроводного маршрута  Одесса – Броды – Плоцк – Гданьск  в обход России.  И более того, Беларусь готова инвестировать в строительство перемычки от местечка Броды до белорусского  участка нефтепровода «Дружба», тем более что после того, как  украинский участок Броды – Одесса заработал в реверсном режиме (после 2004 г.), белорусская сторона потеряла часть своей прибыли от транзита российской нефти по территории РБ.

Еще одна сфера перспективного сотрудничества  стран ЕС и Беларуси – строительство новых АЭС на ее территории. Здесь, как ожидается, России придется конкурировать в международных тендерах с консорциумом западноевропейских стран во главе с Францией.

Беларусь заявляет также о своей готовности включиться в  многостороннее энергетическое сотрудничество с Европой. Так, на  заседании Совета министров иностранных дел ОБСЕ в 2007 г. по инициативе  РБ было принято решение о защите критической энергетической инфраструктуры от террористических нападений.

В процессе реализации ЕПС в странах СНГ Евросоюз все чаще использует ресурсы новых членов ЕС – стран Балтии и Центрально-Восточной Европы. Особую активность, в том числе по собственной инициативе, проявляют Польша, Литва,  Латвия и Эстония.

Новых членов ЕС журналисты уже окрестили «Восточная Америка», поскольку в их действиях явно ощущается дирижирование со стороны США и желание угодить влиятельному патрону в обмен на финансовую помощь. Эта тенденция имеет несколько характерных проявлений:

– Новые члены ЕС включились в подготовку соседей по СНГ к военному и военно-техническому сотрудничеству с блоком НАТО, действуя, как правило, через двусторонние договоры о сотрудничестве с ними в названных сферах (Латвия – Украина,  Польша – Украина, Литва – Грузия).

– Страны Балтии  развернули беспрецедентную по масштабам  кампанию  дискредитации России среди населения стран-соседей, цель которой – идеологическое обеспечение полного  разрыва с Россией, максимальное удаление от организации СНГ. Для этого усиленно  экспортируются идеи «советской оккупации», тема борьбы националистических движений в странах Балтии и на  Западной Украине за «государственную независимость» этих стран,  тема «голодомора» на Украине, которая преподносится как спланированный Россией геноцид украинского народа.

– Инициируются все новые экономические проекты сотрудничества  между «новичками» ЕС и соседями по СНГ (без России). Географический охват большинства таких проектов совпадает с условными границами целенаправленно выстраиваемой «буферной зоны», отрезающей Россию от Большой Европы.  Эта зона протянулась  от Балтийского к Черному морю и далее через Кавказ – до Каспийского моря и прилегающих к нему стран Центральной Азии.  В подтверждение этого тезиса достаточно  привести названия подобных проектов и инициатив: Каспийско-Черноморско-Балтийское энерготранзитное пространство (2008); «электроэнергетическое кольцо» Украина – Латвия и далее на страны UCTE в Евросоюзе[13]; предприятие «Сарматия» по достройке нефтепровода для каспийской нефти Баку – Тбилиси – Одесса – Броды – Плоцк – Гданьск[14] (или: Броды – Клайпеда, что предлагает Латвия). В ряду таких проектов стоит упомянуть и новое соглашение между Болгарией и Азербайджаном об участии в нефтепроводе Баку – Бургас – Александрополис. Оно отражает стремление к более тесному сотрудничеству прикаспийских и причерноморских государств ЕС и СНГ, но опять-таки без участия России.

В дополнение к двусторонним контактам с восточноевропейскими и южно-кавказскими соседями Евросоюз переносит акцент на взаимодействие с блоком ГУАМ (Грузия, Украина, Азербайджан, Молдова). Эта тенденция полностью укладывается в  логику проводимой политики по сдерживанию России в постсоветском регионе. В данном случае организация ГУАМ рассматривается как коллективный противовес России и ее союзникам в СНГ. Поддерживая ГУАМ именно как антироссийский, прозападный блок, ЕС и США пытаются через него окончательно развалить единый формат международной организации Содружества Независимых Государств – консолидирующей все страны СНГ.

В 2006–2009 гг. отмечались новые  попытки усилить военную составляющую субрегиональной группировки ГУАМ на период  до окончательного приема  ее членов  в состав НАТО.  Кроме того, ЕС и США  помогли странам ГУАМ  укрепить  международное признание –  через предоставление прежнему   форуму нового  статуса. 23 мая 2006 г. в Киеве лидеры стран ГУАМ подписали декларацию о создании «Организации за демократию и экономическое развитие – ГУАМ» и приняли Устав ГУАМ.

В июне 2007 г.  Евросоюз выделил организации ГУАМ специальный  финансовый грант на сумму свыше 1,2 млрд долл. (915 млн евро). Это – признак того, что главным партнером в политике соседства  ЕС избрал именно страны  ГУАМ. В течение 2008–2010 гг. Украина получит из названного гранта  494 млн евро, Молдавия – 209, Грузия – 120 и Азербайджан – 95 млн евро[15]. Основные средства будут направлены в проекты, относящиеся к энергетике и развитию транспортной инфраструктуры транзитного значения.

Центральное место в экономическом сотрудничестве стран ГУАМ должны занять транзитные энергетические проекты: Центральная Азия – Южный Кавказ  ̶  Европа,  а также Центральная Азия – Южный Кавказ – Украина – Молдова  – Европа. На саммите в Баку (июнь 2007 г.) состоялась широкая презентация транзитных возможностей стран-членов  ГУАМ под названием « ГУАМ–ТРАНЗИТ».

Существуют прогнозы, что дальнейшее экономическое  сближение ГУАМ с ЕС будет проходить по сценарию «Вышеградской группы», т.е. по примеру стран Центрально-Восточной Европы (Польши, Венгрии, Чехии, Словакии). Это значит, что со временем ЕС заключит со странами ГУАМ договор о зоне свободной торговли (ЗСТ ГУАМ – ЕС), тем более что почти все «гуамовцы» уже стали членами ВТО (кроме Азербайджана).

В экономическом блоке отношений стран ЕС с соседями в СНГ на первый план явно выходит энергетическое сотрудничество. В его основу положена идея обеспечения энергетической безопасности Европы. Она преподносится как ответ на потенциальные угрозы со стороны России и  тем самым оправдывает попытки коллективного давления на российскую сторону  в этом вопросе.

После серии  конфликтов  между Россией и Украиной, Россией и Беларусью (зимой 2006 г. и 2007 г.) по вопросам цены на газ во взаимной торговле, которые, в свою очередь, вызвали  временные перебои в транзите газа в Европу, Польша выдвинула идею «энергетического НАТО». Предложено создать такой блок из числа стран ЕС и НАТО, а также заинтересованных государств-членов СНГ для защиты интересов как потребителей энергоресурсов в Европе, так и стран-транзитеров  нефти и газа в СНГ. Считается, что только коллективными усилиями можно избежать конфликтов при поставках энергоресурсов в страны ЕС из СНГ и России, снизить значение российской монополии в поставках газа и нефти ряду европейских стран (Польше в первую очередь). Рекламируя идею «энергетического НАТО», Евросоюз всячески дискредитирует российский проект по созданию в СНГ «газового ОПЕК»[16].

На энергетические проекты с соседями  выделяются самые  крупные бюджетные гранты ЕС, их кредитует Европейский банк реконструкции и развития – ЕБРР. Например, в Украине  в 2006 г. работал международный консорциум компаний CESI (Италия), TERN (Италия), Transtebel (Бельгия), Sweco (Швеция) по  проекту технической помощи ЕС (TACIS) в постепенном присоединении Украины к трансъевропейским электроэнергетическим сетям. Финансирование годовой программы составило 3 млн евро. Консорциум будет  и впредь предоставлять консультационную поддержку мероприятиям по интеграции объединенной энергосистемы Украины в UCTE до полного завершения процесса интеграции (к 2010 г.)[17]. В этой связи Украина отклонила все предложения России по интеграции электроэнергетических сетей в рамках СНГ и по совместному транзиту в Европу, в том числе через территорию Молдавии, где России принадлежит крупнейшая Молдавская ГРЭС.

Вполне вероятной выглядит перспектива интеграции энергетической системы Молдовы в объединенную систему ЕС. В мае 2006 г. Молдова совместно с Украиной подала официальную заявку на вступление в Объединенную систему передачи электроэнергии в Европе  (UCTE). На тот момент предполагалось, что синхронизация работы молдавской и украинской энергосистем с  европейской энергосистемой – UCTE – будет происходить единым блоком. В Молдове потенциальное подключение к UCTE расценивают как укрепление энергобезопасности государства. Кроме того, считается, что  это позволит стране активнее участвовать в международных трансграничных энергетических проектах, финансируемых Европейским Союзом. Молдова уже добилась поддержки ЕС в реализации ряда  проектов по строительству высоковольтных линий электропередач, связывающих республику с Румынией и Украиной. Расширение пропускной способности существующих ЛЭП и строительство новых ЛЭП в Молдове  позволит транспортировать украинскую электроэнергию  в Европу, предположительно на Балканы. К этим  проектам проявляют интерес  также Словения, Венгрия, Австрия, Италия.

Для ЕС важно обеспечить энергетическую стабильность в Европе, а  Молдова в этом процессе может стать транзитной страной по экспорту электроэнергии. Пока остаются неясными перспективы работы Молдавской ГРЭС в системе экспортных связей Молдова – ЕС, хотя  общей установленной мощности этой электростанции хватило бы не только  для обеспечения электроэнергией не только всего Причерноморского региона, но и  для экспорта ее в Балканские страны. Однако МГРЭС находится на территории ПМР, контролируемой приднестровскими властями. В настоящее время из-за ненадежности в ее работе Молдавская ГРЭС не может рассматриваться как потенциальный поставщик электроэнергии в  страны Евросоюза.

В целом перспектива  присоединения Украины и  Молдовы к электрообъединению UCTE и проекты по синхронизации их энергосистем   с европейской системой  на сегодняшний день являются  спорными моментами во взаимоотношениях  ЕС и России. Они  непосредственно затрагивают интересы России как члена Электроэнергетического совета СНГ.

Стремление ЕС взять под контроль энергетические отрасли в странах-соседях  на пространстве СНГ и  максимально диверсифицировать маршруты поставок энергоносителей в Европу породили настоящую «трубопроводную войну» и «гонку миллиардных инвестиций» в новые транзитные проекты. Простое перечисление  основных проектов поставок газа и нефти  с территории России и стран СНГ в Европу показывает, насколько сложно и противоречиво складывается заявленный  «энергодиалог» между  Россией и ЕС (рис. 1-5).

К этому следует добавить, что Россия отстаивает  свои интересы на энергетическом рынке Европы в одиночку, тогда как Евросоюз и его «новые соседи» все чаще пытаются координировать свои действия, обсуждая возникающие проблемы на энергетических саммитах ГУАМ.  Прошедший  в мае 2008 г. энергетический саммит ГУАМ (Украина, г. Киев), в котором принимали  участие  Украина,  Грузия, Азербайджан, страны Балтии, Польша и представители руководящих органов ЕС, принял Киевскую Декларацию о принципах глобальной энергетической безопасности. Там же были сделаны совместные заявления о сотрудничестве  ЕС и восточных соседей в таких проектах, как Евроазиатский нефтетранспортный коридор и Каспийско- Черноморско-Балтийское энерготранзитное пространство.

В энергетической политике стран ЕС по отношению к СНГ есть свои нюансы: «старая» Европа считает необходимым диверсифицировать поставки импортных энергоносителей – газа и нефти  ̶  путем  постепенного  снижения  зависимости европейских государств  от России, тогда как «новые члены», в особенности Польша и государства Балтии,  хотели бы полностью исключить Россию из числа поставщиков.

Важным новым моментом в Европейской политике соседства стало появление новых инициатив по созданию  совместных институтов между ЕС и восточными соседями. Они должны организационно оформить восточный вектор ЕПС, «адаптировать» Европейскую политику соседства к потребностям восточных партнеров ЕС.

22 апреля 2008 г. представитель Европарламента от Германии  ̶ Инго Фридрих  выдвинул  идею создания Восточноевропейского Союза, подобно ранее озвученной  французской инициативе о создании Средиземноморского Союза. Предлагается учредить на восточном направлении ЕС организацию, в которую  вошли бы Украина, Молдова и страны Южного Кавказа. 23 апреля  были проведены два заседания: стран Вышеградской группы и совместное заседание этих стран с представителями  Швеции и Украины,  зафиксировавшие четкое стремление усилить восточное направление Европейской политики соседства (ЕПС).

Идея усиления восточного вектора ЕПС стала  одним из приоритетов внешней политики Польши в 2008 г., которая позиционирует себя  в качестве лидера в этой группе стран. 7 мая этого года министр иностранных дел Польши Радослав Сикорский, представляя в Сейме направления внешней политики государства, задекларировал эту идею: «Польша должна продолжать специализироваться в ЕС на выработке общей внешней политики по отношению к Востоку»[18].
Министр иностранных дел Польши подчеркнул, что его страна намеревается реализовывать ЕПС на восточном направлении со своими партнерами: Чешской Республикой, Словакией, Венгрией, Эстонией, Литвой, Латвией, Румынией и Болгарией, а также со Швецией.  На мартовском (2008 г.) заседании Совета Европы  Польша поддержала предложение  Франции создать Средиземноморский Союз (идея президента Н. Саркози)  и начала  продвигать идею Восточноевропейского Союза как  воплощение «восточного измерения» ЕПС.

20 июня 2008 г. саммит ЕС одобрил инициативу Польши и Швеции по углублению восточного направления европейской политики соседства под названием «Восточное партнерство» (ВП) и поручил Еврокомиссии проработать и представить соответствующие предложения к весне 2009 г. Однако уже 2 сентября в разгар событий вокруг Южной Осетии было заявлено о том, что Еврокомиссия намерена завершить разработку предложений по «Восточному партнерству» к декабрьскому саммиту Европейского совета.

Программа восточного партнерства была конкретизирована в марте 2009 г. и о начале ее реализации было торжественно объявлено на Пражском саммите Европейского совета в мае 2009 г. Программа предлагает  расширение сотрудничества как с шестью  конкретными странами, так и между ними на основе Европейской политики соседства через реализацию конкретных проектов.

В сфере торговли и рынков программа «Восточного партнерства» предусматривает поддержку отдельных секторов экономики стран-партнеров. Предполагается, что соглашения об ассоциации будут включать в качестве цели создание зон свободной торговли с каждым восточным партнером при условии его членства во Всемирной торговой организации.

Евросоюз обещает  со временем облегчить пересечение европейских границ для граждан государств, участвующих в партнерстве. Предусматривается заключение «пактов о мобильности и безопасности», пошаговый подход к визовой политике с этими странами, целью которого является организация переговоров по облегчению визового режима с партнерами, включая отказ от уплаты визового сбора, улучшение работы консульских служб.

Еврокомиссия также обещает странам-участникам Программы восточного партнерства поддержку экономического и социального развития, предлагая помощь в преодолении экономического и социального неравенства у каждого партнера и улучшении ситуации в наименее развитых регионах, тем самым создавая основу для процветания и экономического роста.

Европейская сторона предлагает четыре направления многостороннего сотрудничества:

демократия, эффективное управление и стабильность;

экономическая интеграция и сближение с политикой Евросоюза;

энергетическая безопасность;

контакты на уровне граждан.

В рамках этих направлений план Еврокомиссии предусматривает осуществление:

программы интегрированного управления границами в соответствии со стандартами ЕС;

программы стимулирования малого и среднего бизнеса;

программы интеграции региональных рынков электроэнергии, повышения эффективности энергетического сектора и использования возобновляемых источников энергии, а также объединение электрических сетей;

проекта по созданию южного энергокоридора в рамках диверсификации транзитных потоков и поставщиков энергии в ЕС и в страны-партнеры;

мер по предотвращению техногенных катастроф.

Поддержание безопасности в Восточной Европе на основе многосторонних усилий – приоритет Программы восточного партнерства, что обусловлено в т.ч. и неурегулированностью региональных  конфликтов  на территории Молдавии (проблема Приднестровья), между Азербайджаном и Арменией вокруг Нагорного Карабаха, в Абхазии и Южной Осетии.  Повышенное внимание ЕС к двум последним из названных регионов было продемонстрировано задолго до событий августа-сентября  2008 г.  Еще  12 мая 2008 г. в Грузию  с однодневной миссией по изучению состояния и перспектив развития ситуации вокруг Абхазии и Южной Осетии прибыли  министры иностранных дел Польши, Литвы, Швеции и Словении. Одним из требований Литвы, которая блокировала  весной 2008 г. начало переговоров между ЕС и Россией по новому соглашению, было разрешение замороженных конфликтов с Грузией и Молдовой. Не остается ЕС в стороне и от Приднестровского конфликта, где успешно действует приграничная миссия.  Устами  комиссара ЕК Б. Ферреро-Вальднер  Европейский Союз заявил о том, что Грузия, Украина и Молдова могут рассчитывать на поддержку в вопросах сохранения их территориальной целостности и суверенитета.

Восточноевропейский регион является  весьма опасным для ЕС направлением нелегальной миграции. Через него проходят миграционные потоки из Афганистана, Индии, Пакистана, Шри-Ланки, Бангладеш, Китая, Узбекистана и Таджикистана в Европейский союз, которому хотелось бы  иметь надежные восточные границы, особенно после расширения Шенгенской зоны на восток. Для этого ЕС стремится создать условия в странах Восточной Европы, которые будут препятствовать проникновению нелегальных мигрантов на его территорию. Упор делается на сотрудничество с соседними Украиной и Молдовой, которые,  в представлении Брюсселя и Варшавы,  могут стать своеобразной  фильтрационной  зоной.

Среди российских экспертов отношение к новым инициативам ЕС неоднозначное. Большинство специалистов считает, что основная цель инициативы – вовлечь страны ГУАМ и Армению в сферу влияния ЕС, окончательно оторвав от России.  Иные не склонны видеть в проекте «Восточного партнерства» большой опасности: мол, все сведется, в конечном счете,  к бюрократической организационной работе и попыткам «новых европейцев» перетянуть на себя финансовые средства из бюджета ЕС под Восточное измерение внешней политики Союза, конкурируя с другими  географическими «измерениями»,  в частности, со средиземноморским направлением, которое курирует Франция.   Трудностей на пути реализации инициативы, действительно, немало. Так, например,  уже сегодня Украина заявляет о том, что она  разочарована содержанием проекта – ведь это не приглашение в Евросоюз, чего она так добивается, а всего лишь новое оформление «соседства».  Однако обращает на себя внимание тот факт, что  инициатива ЕС  для восточных соседей появилась непосредственно после того, как Россия, Беларусь и Казахстан подписали  в  январе 2008 г. соглашение о формировании к 2011 г. тройственного Таможенного союза, открывающего перспективы создания на его базе привлекательного для ряда постсоветских государств геополитического центра силы.

С начала 2007 г. ЕС внедряет новые механизмы реализации политики соседства, в том числе новые финансовые инструменты.

Важнейший компонент взаимодействия в рамках ЕПС – это постепенное повышение финансовой помощи странам-соседям со стороны ЕС. Согласно предыдущему бюджету ЕС и в рамках программ, разработанных в период реализации Соглашений о партнерстве и сотрудничестве, все  партнеры по Европейской политике соседства получили  в течение 2000–2006 гг. финансирование в размере 8,5 млрд евро.  На следующий бюджетный период (2007–2013 гг.) Еврокомиссия предложила увеличить эту сумму почти вдвое и выделить в рамках нового механизма реализации Европейской политики соседства и  партнерства[19] около 15 млрд евро в виде фонда бюджетных грантов. В дальнейшем фонд будет распределен по времени с постепенным увеличением от начальной суммы.

Акцент сделан на укрепление финансового измерения Европейской политики соседства, в частности, на успешное функционирование новых финансовых механизмов – Инструмента европейского партнерства и соседства (ENPI) и Механизма содействия реформам управления (Governance Facility).

Инструмент европейского партнерства и соседства (ИЕПД/ENPI)  заменил существовавшие до 2007 г. программы технической  помощи странам Средиземноморья и СНГ (MEDA и TACIS). Подробное законодательное предложение по  этому механизму (инструментарию) было  опубликовано в документах Еврокомиссии[20]. Дополнительно к бюджетному фонду ЕС создан кредитный фонд Европейского инвестиционного банка  (ЕИБ) для инвестирования стран-соседей. ЕИБ предоставляет заинтересованным странам из «пояса соседства» кредиты, не уступающие по размерам    бюджетным  грантам ЕС.

Наряду с новым финансовым инструментом появился важнейший механизм трансформации и адаптации систем государственного управления стран-соседей к требованиям ЕС – Twinning. Первой страной-получательницей технической помощи под этот механизм адаптации стала Украина. Евросоюз выделил ей по линии Twinning 2,1 млн евро на два первоочередных проекта: 1,1 млн евро – на проект гармонизации нормативных государственных актов в сфере электроэнергетики и еще 1 млн евро – на гармонизацию с нормами ЕС документации и государственных стандартов в сфере обеспечения безопасности гражданской авиации, сроком  соответственно на 25 и 18 месяцев.

В 2008 г. началось внедрение еще одного  нового механизма. Это  – Инвестиционный инструмент (Фонд) соседства  (Neighbourhood Investment Facility, NIF), который предоставляет дополнительную помощь странам-соседям ЕС на цели реализации инфраструктурных проектов.

География работы нового Фонда (Инструмента) соседства  будет распространяться в первую очередь на государства, подписавшие с Евросоюзом двусторонние специальные  Планы действий в рамках ЕПС. Это: Азербайджан, Армения, Грузия, Египет, Иордания, Ливан, Марокко,

***

Анализ новых тенденций в европейской политике соседства на «восточном направлении» позволяет сделать ряд неутешительных для России выводов.

1. Евросоюз действует в СНГ отнюдь не в духе ранних  договоренностей с Россией о формировании четырех «общих пространств», в том числе общеевропейского экономического пространства (ОЕЭП) и  общего пространства безопасности и правосудия. За последние годы усилились попытки «отсечь» Россию от ЕС и от остальных стран-членов СНГ, окружив ее поясом «восточных соседей». По мере того, как  этих  соседей  Евросоюз все более старается приблизить, вовлекая в свою внешнюю политику,  подготавливая их    к подключению  в общую систему региональной безопасности (НАТО)  и создавая общую энергетическую и транспортную инфраструктуру,  Россию, наоборот,  совместными усилиями стараются изолировать от остальной  Европы. В практическом воплощении на восточном направлении ЕПС проявляет себя как  стратегия и политика  вовлечения постсоветских государств в сферу влияния ЕС и США, нередко враждебными России методами, и как противодействие интеграционной политике России в СНГ.

2. Евросоюз явно   отступает от прежнего взгляда на достаточно обширный регион, в  котором расположены его восточно-европейские и южно-кавказские соседи, как на  зону «общего соседства» ЕС и РФ в рамках СНГ.  Страны-соседи сегодня рассматриваются в Брюсселе  исключительно как европейские соседи, которым надо помочь быстрее избавиться от нежелательной привязки к России, унаследованной от советского периода. Сотрудничество между ЕС и восточными соседями рассматривается, как правило, в качестве альтернативы  «вынужденного» взаимодействия с Россией и как  средство «нейтрализации российских угроз».

3. Большое внимание  Евросоюз уделяет институциональной стороне сотрудничества в рамках «соседства», справедливо полагая, что сам факт наличия общих организаций стран ЕС со странами СНГ (но без России!) может быть свидетельством их европейской и евроатлантической  ориентации.  В этом ключе  следует оценивать  возникновение в  поясе «соседства» новых региональных структур и инициатив.  Речь идет о  форуме стран-соседей Сообщество Демократического Выбора – СДВ (2005 г.), инициативе   «Восточное партнерство» (2008 г.), а также об учреждении  нового формата  для Черноморского измерения политики ЕС,  вместо  организации ОЧЭС.

4. Сближение  блока ГУАМ с ЕС и  перспектива  появления новых организаций в поясе соседства увеличивают внутренний раскол на постсоветском пространстве, «размывают» общий формат СНГ, ставят под вопрос само существование организации Содружества Независимых Государств, которая так и не вышла из стадии реформирования. Задача ЕС и США – не просто поддерживать противостояние между блоками  ЕврАзЭС/ОДКБ  и ГУАМ в рамках СНГ – в регионе приоритетных интересов России, а окончательно оторвать страны ГУАМ от постсоветского пространства, включив их  в свою систему безопасности – через НАТО и миротворческий батальон ГУАМ, а также подключив к системе европейской экономической интеграции через новые формы сотрудничества в рамках создаваемой   Пан-Европейской зоны свободной торговли.

Кроме того,  ведется работа со странами ЕврАзЭС,  в частности  с Казахстаном, а также с нейтральной пока Туркменией, по подключению их к программам соседства и  – соответственно – к отрыву от России.

5.  Политика соседства ЕС в отношении государств СНГ явно набирает темп и конкретизируется с учетом внутренней политической ситуации в отдельных странах, а также изменяющейся позиции России на постсоветском пространстве. При всей критике в адрес ЕПС (невозможность принуждать соседей к проведению внутренних реформ без достаточных на то побудительных мотивов, а именно – без перспективы вступления в ЕС по крайней мере в течение ближайших 15 лет) нельзя не отметить, что европейская политика соседства становится важным фактором в развитии постсоветских государств  и оказывает влияние на их отношения с Россией.

[2] Независимая газета. 2007. 25 апр.

[3] Строганов С. Выход из самоизоляции. Ашхабад хотят интегрировать в Транскаспийский проект //

Российские вести . 2007. №6. 21 февр.

[4] Баучер приехал поддержать Назарбаева. Ситуация в Казахстане находится под контролем цивилизованного сообщества// Время новостей. 2007. №35. 28 февр.

[5] Рост благосостояния  граждан Казахстана – главная цель  государственной политики// Послание Президента Н. Назарбаева народу Казахстана. Астана, 6 февр. 2008г//www.kazembassy.com.ua/joldau/2008_zhylghy_agpan_Qazaqstan.html_124k

[6] Независимая газета. 2007. 20 марта.

[7] В 2007 г.  в странах ЦА действовали  преимущественно центры ОБСЕ (в Душанбе, Бишкеке, Алматы).

[8] Независимая газета. 2007. 20 марта.

[9] Панфилова В.  Ташкенту дали время исправиться// Независимая газета. 2008. 30 апр.

[10] Кузнецова Е. Инвентаризация Евросоюза. Внешнюю политику ЕС будет определять «коалиция решительных»// НГ – Дипкурьер. 2008. 28 июля.

[11] Косикова Л.С. Евросоюз и страны СНГ: конструирование новых отношений   в формате «соседства»// Россия – Евросоюз – страны СНГ: экономические и политические   отношения на пространстве общего соседства. М.: ИЭ РАН, НИС, 2007. С.51.

[12] Внешняя политика Беларуси: итоги и перспективы: Интервью с министром иностранных дел Республики Беларусь  С. Мартыновым//  Беларуская думка.  2008. 29 май.

[13]Европейский союз допускает возможность присоединения Украины к Объединенной европейской электроэнергетической системе – UCTE ( Union for the Coordination of Transmission of Electricity) – при соблюдении Украиной ядерной безопасности.

[14]Соседка Украины и член ГУАМ – Молдова опасается, что в случае реализации украинского проекта по транспортировке каспийской нефти до портов Балтийского моря под угрозой могут оказаться ее собственные инвестиционные проекты – строительство нефтяного терминала на молдавской территории, в районе Джурджулешть, совместно с азербайджанской компанией «Азпетрол».

[15] ГУАМ: объединяя континенты//Сайт  «Независимое мнение».  2007. 22 июня.

[16]Язев В. От координации усилий – к совместным проектам//Экономическое обозрение ЕвразЭС+.  2007. №2(10). С. 4-6.

[17] Украинский сайт «Подробности». 2006. 31 окт.

[18] Там же.

[19] Речь идет о так называемом механизме  ENPI (European Neighborhood Policy Instrument). Перевод этого термина на русский язык еще не устоялся в научной литературе, но чаще всего  используется аббревиатура  ИЕПД — Инструмент европейского партнерства и добрососедства.

[20] Commission proposal for a Regulation laying down general provisions establishing a European neighbourhood  and partnership Instrument, Com(2004)628 final, 2004. 29.09.