Нефть и преемственность политического курса в России

Андрей Мещерин


Результаты прошедших в России парламентских и президентских выборов должны, как ожидается, закрепить преемственность политического курса. В то же время преемственность — отнюдь не синоним неизменности. И предстоящая корректировка экономической политики, о необходимости которой уже заявили первые лица государства, непосредственным образом скажется на нефтегазовом комплексе страны, играющем ключевую роль в финансово-экономической системе и международных отношениях России.
В.Путин, чья программа действий объявлена доктриной обновленной федеральной власти, обозначил приоритеты будущей отраслевой политики Российской Федерации. Это увеличение добычи нефти и газа, гармонизация экспорта углеводородов с потребностями мирового рынка, сохранение государственной монополии на трубопроводном транспорте, обеспечение равной доходности внутренних и экспортных цен на энергоносители, стимулирование переработки, недискриминационный подход к иностранным инвесторам. «Мы будем, безусловно, выполнять принятые международные обязательства по поставкам нефти и газа и будем делать это, не ущемляя потребности страны, а внедряя выгодные нам технологии, рачительно относясь к нашим богатствам», — заверил с трибуны прошедшего в феврале 2008 года Красноярского экономического форума Дмитрий Медведев.
Эти общие принципы еще предстоит наполнить конкретным содержанием. Тем актуальнее сегодня, на пороге нового этапа для нефтегазового комплекса страны, анализ пройденного пути.
Итак, Владимир Путин оставляет пост Президента России. И хотя он, как предполагается, сохранит за собой активную роль в формировании и реализации обновленной политики, став премьер-министром, все же можно говорить о начале отсчета нового этапа в жизни страны и, соответственно, ключевого сектора ее экономики — нефтегазового комплекса.
Как изменилась отрасль за последние годы? Чего добилось государство и какие проблемы решить пока не удалось? В поисках ответов на эти вопросы аналитическая служба российского журнала «Нефтегазовая вертикаль» провела обширное исследование отраслевых тенденций за последние пять лет («Нефтегазовая вертикаль», №21, 2007). Результаты неоднозначны, что, наверное, естественно, когда речь идет об управлении гигантским экономическим блоком.
Очевидно, что за последние годы нефтегазовая отрасль России достигла существенных успехов. Из года в год растут добыча нефти и газа. Заметно активизировалась работа по воспроизводству минерально-сырьевой базы, недропользование становится более рациональным. Бойко развивающаяся система магистрального трубопроводного транспорта расширяет экспортные возможности, открывает доступ на новые рынки и снижает транзитные риски экспорта российского углеводородного сырья. В последние годы объемы переработки нефти растут более динамично по сравнению с добычей.
Однако на другой чаше весов — падение темпов роста добычи нефти, отсутствие интереса у добывающих компаний наращивать экспорт сырья (не говоря уже о стремлении вкладывать миллиарды долларов в освоение новых месторождений), неадекватные нынешним масштабам отрасли результаты восполнения ресурсной базы и инвестиционного процесса в целом… Ухудшаются финансово-экономические показатели деятельности нефтегазовых компаний — и это на фоне продолжающегося роста мировых цен на нефть, и без того крайне высоких.
И плюсы, и минусы в развитии российского нефтегазового комплекса — это в существенной мере итог государственной политики, которая целенаправленно выстраивалась в течение последних четырех-пяти лет. К началу этого периода всемогущество крупных частных нефтегазовых компаний достигло апогея: они рулили ключевыми отраслевыми процессами и даже пытались влиять на большую политику. Ответной реакцией стало жесткое и последовательно усиливающееся  вмешательство государства.
Усиление роли государства
Первые признаки ужесточения государственной политики в отношении нефтяных компаний проявились в 2003 году, когда отрасль была на пике активности. Было открыто «дело ЮКОСа», значимость которого для нефтегазового комплекса страны оценить в то время еще было невозможно. Министерство экономического развития и торговли разработало предложения по изменению налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), существенно увеличивающие общую налоговую нагрузку на ТЭК. Кроме того, были приняты поправки к закону «О соглашениях о разделе продукции», по сути, блокирующие применение на территории России этого режима, стимулирующего инвестиции в крупные нефтегазовые проекты. На эти события нефтяники отреагировали снижением роста годовой добычи на 2 процентных пункта — с 11% в 2003 году до 9% в 2004 году.
Однако по настоящему переломным оказался для отрасли 2004 год. Самым громким событием года стала продажа за налоговые долги главного добывающего актива ЮКОСа — Юганскнефтегаза. Этот аукцион стал не только началом конца самой крупной, известной и успешной нефтяной компании страны, но и обозначил новую знаковую тенденцию — решительное огосударствление отрасли (Юганскнефтегаз был продан государственной Роснефти).
С этого времени самым активным игроком в области слияний и поглощений стали нефтегазовые компании, контролируемые государством. Это означает, что перераспределение существующих активов превратилось в один из основных элементов государственной отраслевой политики. В результате за пять лет доля нефтедобычи, напрямую контролируемая в России государством, выросла почти в 5 раз: с 7% в 2002 году до 34% к концу 2007 года (через Газпром и Роснефть государство получило контроль над бывшими активами ЮКОСа, Сибнефтью и половиной Славнефти).
Между тем, слияния и поглощения, отвечающие интересам отдельных компаний, не приносят ощутимой пользы отрасли в целом (от перемены мест слагаемых сумма не меняется). Скорее, можно говорить об отрицательном общеотраслевом эффекте. Ведь колоссальные инвестиционные ресурсы, которые потенциально предназначались для создания новых производственных активов, расходуются на куплю-продажу и фактически вымываются из отрасли.
Изгнание иностранных инвесторов из проекта «Сахалин-3″ и намеки на ограничение в будущем допуска иностранцев к углеводородным ресурсам страны положили начало еще одному тренду — на самоизоляцию российского нефтегазового сектора. Сделки, подобные образованию на базе Тюменской нефтяной компании и российских активов одной из ведущих международных компаний ВР крупнейшего в России совместного предприятия ТНК-ВР (2003 год) или приобретение крупного пакета акций ЛУКОЙЛа компанией ConocoPhillips (2004 год), в обозримом будущем если и возможны, то в интересах российских госкомпаний.
В 2004 году началось реальное ужесточение фискальной нагрузки на нефтегазовый бизнес. Так, только на таможне государство стало отбирать у нефтяников 60% доходов, полученных от роста экспортных цен. Был принят закон, увеличивший ставки налога на добычу более чем на 20%.
Этот налог, привязанный к мировым ценам, одинаковый для экспортеров и внутренних продаж, а также для недропользователей, разрабатывающих месторождения разной степени сложности, и без того сыграл пагубную роль в формировании современного облика сегмента нефтедобычи. Именно этот налог стимулировал выборочный отбор наименее трудоемких и не требующих больших затрат запасов. Именно он сыграл роковую роль в судьбе неинтегрированных нефтедобывающих предприятий, которые объективно оказались в худших экономических условиях по сравнению с отраслевыми холдингами.
Увеличение базовых ставок НДПИ привело к тому, что для большинства компаний продажа нефти по цене $30 за баррель сравнялась по финансовому результату с продажей нефти за рубеж при цене в $15, а более высокая цена (что мы сейчас и имеем) приводит к ухудшению результатов экспорта. Проще говоря, нефтяникам приходится отдавать в казну больше, чем они заработают на сверхвысоких экспортных ценах. При такой налоговой системе нефтяникам мало интересна конъюнктура мировых рынков, так как колебания цен не приносят компаниям ощутимого выигрыша. Отсюда и апатия в отношении вкладывания денег в освоение новых месторождений.
Кроме того, в 2004 году были приняты поправки к закону о недрах, отменяющие правило «двух ключей» в недропользовании: вопросы допуска к недрам, развития минерально-сырьевой базы и рационального использования углеводородных ресурсов, которые раньше совместно решали федеральные и региональные органы власти, перешли в ведение Центра. Как следствие, существенно снизились и возможности, и заинтересованность регионов развивать на своих территориях нефтегазовый бизнес.
Совокупный результат воздействия названных выше перемен угнетающе сказался на активности нефтяных компаний в России: среднеотраслевой рост добычи в пределах 2,2-2,4%, наблюдающийся в течение последних лет, — это, скорее, инерционное развитие по затухающей, нежели результат заинтересованных действий.
Падение темпов роста меньше всего связано с ситуацией на мировых рынках, где цены на нефть продолжают расти. Но и это важная деталь: если даже улучшение конъюнктуры не является для добывающих компаний действенным стимулом увеличивать предложение, значит, существуют достаточно серьезные сдерживающие факторы.
Прежде всего, приходится признать, что бурный рост российской нефтедобычи в начале первого десятилетия нынешнего века происходил, главным образом, за счет активного выборочного отбора наиболее легких в разработке запасов и агрессивного применения методов интенсификации нефтедобычи. Откровенно слабый в то время контроль государства за соблюдением лицензионных условий, снижение планки требований в отношении рационального недропользования позволили ряду нефтяных компаний с минимальными затратами наращивать добычу, получая сверхприбыли и записывая в актив стремительный рост рыночной капитализации.
Очевидно, что возможности такого роста ограничены. По мере истощения относительно простых и дешевых в эксплуатации запасов даже простое поддержание достигнутых уровней требует значительных финансовых вложений и усилий. Компании, сделавшие себе прекрасную рыночную репутацию на агрессивном отборе лучших запасов, оказались к новой ситуации не очень готовыми.
Собственно, мажоритарные акционеры и не ставили перед своими компаниями долгосрочных задач. Они стремились в кратчайшие сроки выжать из подконтрольных месторождений максимальные прибыли, что помимо прочего обеспечивает бурный рост капитализации, и своевременно продать компании по максимальной цене.
Реализации этих планов помешало государство, которое хотя и с опозданием, но решило взять ситуацию с нефтедобычей под свой контроль. К сожалению, вектор новой государственной политики изменился не столько в направлении стимулирования рационального недропользования и долгосрочного развития этого сегмента бизнеса, сколько в сторону перераспределения сверхдоходов от добычи нефти от частных акционеров в пользу государственного бюджета.
В результате введения «карательного» налогообложения (когда по мере роста цен у компаний после уплаты налогов остается все меньше средств) добывающий сектор утратил интерес не только к увеличению объемов добычи (если это требует дополнительных усилий и финансовых вложений), но и к экспорту сырья. Представляется, что это одна из причин, которая привела к ухудшению динамики роста нефтедобычи в России в последние годы.
Издержки огосударствления
Таким образом, объективно необходимое усиление государственного вмешательства в дела отрасли негативно сказалось не только на ее текущем состоянии, но и на перспективах развития.
Правда, введенные в действие с января 2007 года налоговые льготы по НДПИ для новых месторождений в новых перспективных регионах и для ряда маргинальных месторождений, в том числе на завершающей стадии разработки, вроде бы свидетельствуют о стремлении государства поощрить инвестиционную активность компаний и заинтересовать их в рациональной разработке запасов. Но льготы эти изначально имеют очень ограниченное применение, для старых месторождений они недостаточно значимы, их довольно сложно получить и, самое главное, — они ненадежны, их могут отменить в любой момент.
Получается, что вкладываться в новые долгосрочные проекты разработки крупных месторождений российским компаниям, обеспеченным разведанными запасами нефти на 20-30 лет вперед, не выгодно, а иностранцев в наш нефтегазовый сектор мы не пускаем. Вот и сводится инвестиционная активность крупных компаний отрасли преимущественно к перекупке уже готовых добывающих активов: и цена вопроса известна, и затраты начинают окупаться буквально на следующий день после покупки, и риски не столь велики, как при самостоятельной разведке и разработке новых месторождений.
Контролируемые государством компании тратят колоссальные средства на скупку уже готовых активов. Так, Газпром заплатил за контроль над Сибнефтью $13 млрд. и приобрел крупную долю в проекте «Сахалин-2″ за $7,45 млрд. На аукционах 2007 года Роснефть израсходовала на приобретение активов ЮКОСа около $21 млрд. — в дополнение к $9,35 млрд., ранее потраченным на Юганскнефтегаз.
Суммарный объем только этих, наиболее крупных сделок превысил $50 млрд. Для сравнения: капиталовложения всех вертикально интегрированных нефтяных компаний (ВИНК) России за предыдущее пятилетие составили $36,6 млрд. Очевидно, что покупать готовый бизнес компаниям много интереснее, чем вкладывать деньги в собственные проекты. Однако с точки зрения отраслевого развития — это высокозатратный бег на месте.
Правда, за предыдущие годы скуплено практически все, что выставлялось на продажу. А это означает, что очень скоро отечественным компаниям все же придется решать задачи укрупнения бизнеса путем реализации новых проектов, а не за счет сделок слияния и поглощений. Только будут ли эти новые проекты находиться на территории России? Ведь в других странах можно получить более выгодные предложения для инвестиций. Об этом красноречиво говорят годовые отчеты ЛУКОЙЛа, активно развивающего зарубежный сегмент своего бизнеса.
Таким образом, реализуя новую отраслевую политику, государство отобрало у частных нефтедобывающих компаний практически все сверхдоходы, а затем и получило прямой контроль над ключевыми активами отрасли, бурно развивалась ориентированная на экспорт система нефте- и газопроводов, наметились позитивные перемены в недропользовании и восполнении минерально-сырьевой базы.
К чему это привело? Резко сократились темпы роста добычи нефти, даже высокие мировые цены на нефть больше не вызывают у нефтедобывающих компаний желания наращивать экспортные поставки нефти. А повышенный интерес к поставкам за рубеж нефтепродуктов имеет мало общего с декларируемым государством стремлением продавать за валюту продукцию с высокой добавленной стоимостью — на экспорт идет преимущественно мазут.
Дальнейшее ужесточение государственной отраслевой политики еще возможно. Равно как и усиление непосредственного влияния государства в качестве собственника нефтегазовых активов. Однако вряд ли такой курс рационален. Ведь события последних лет стали жестко адекватным ответом государства на гипертрофированную вседозволенность в отечественном нефтегазовом бизнесе. Теперь, когда контроль государства над ситуацией в отрасли восстановлен с избытком, самое время заняться тонкой корректировкой системы: вернуть компаниям, прочувствовавшим силу государства, стимулы развивать добычу и экспорт, активизировать инвестиционный процесс и создать условия как для освоения новых нефтегазоносных регионов и месторождений, так и для качественных изменений в сфере переработки сырья.
Необходимость разумной либерализации отраслевой политики уже стала объективной.
Цены на нефть, активно растущие не первый год, потянули за собой цены на металлы и оборудование, на сервисные услуги и транспорт. Издержки нефтяных компаний растут, это общемировая тенденция. Однако, в отличие от зарубежных корпораций, компании, работающие в России, не получают сверхдоходов (их отбирает государство), из которых можно было бы безболезненно оплачивать растущие расходы.
Запасы и инвестиции
Помимо рыночной конъюнктуры, которая благоприятствовала нефтедобывающим компаниям в минувшем пятилетии, и, согласно прогнозам, будет достаточно оптимистичной для экспортеров сырья в ближайшем будущем, перспективы устойчивости и развития отрасли зависят от двух базовых параметров — состояния минерально-сырьевой базы и производственного потенциала. Проще говоря, от запасов и инвестиций.
В минувшем пятилетии проявились позитивные тенденции по обоим направлениям. В то же время, считать нынешнюю ситуацию нормальной пока преждевременно. Отрасль всего лишь начала разгребать завалы, накопившиеся за предыдущее десятилетие. Да и об устойчивой позитивной тенденции, наверное, говорить рано.
Стоит напомнить, что в первой половине 1990-х годов происходило лавинообразное падение объемов поисково-разведочного бурения, сейсморазведочных работ, что привело к резкому снижению уровня воспроизводства ресурсной базы нефтегазовой отрасли. Отсутствие государственного финансирования усугублялось слабостью государственной политики в отношении восполнения запасов: сами компании, получившие в ходе приватизации лицензии на недропользование, были обеспечены запасами на десятилетия вперед и совершенно не стремились вкладывать большие деньги в рискованные проекты геологоразведки, а правительство не проявляло решимости ситуацию изменить.
В результате выработанность запасов нефти в целом по стране превысила 50%, дебиты по нефтяным скважинам сократились вдвое, значительно снизился коэффициент извлечения нефти из продуктовых пластов. Российские компании извлекают лишь 30-35% разведанных запасов нефти; остальные 65-70% безвозвратно теряются. В мире этот показатель составляет 50% и выше.
Лишь в последние годы Министерству природных ресурсов (МПР) РФ удалось обеспечить комплексный подход к улучшению ситуации в области недропользования и развития минерально-сырьевой базы. С одной стороны, была повышена требовательность к нефтегазовым компаниям, с другой — начали формироваться условия для активизации процесса восполнения запасов.
В 2005 году правительство одобрило разработанную МПР России Программу воспроизводства минерально-сырьевой базы на период до 2020 года. Документ ориентирован на решение проблемы полной компенсации добычи приростом полезных ископаемых. В то же время реализация программы обойдется бюджету всего лишь в 0,6-0,7% от текущего объема производства минерального сырья. Фактически, к 2010 году объем финансирования может быть доведен до 5% от собираемого НДПИ и в таком размере сохранится вплоть до 2020 года. Для сравнения — в Канаде, Австралии, США, Бразилии, ЮАР и других странах правительства тратят на геологоразведочные работы всех стадий 5-8% от стоимости произведенной продукции; в России затраты госбюджета на восстановление минерально-сырьевой базы в последние годы составляют всего 0,2%.
С целью наращивания ресурсной базы нефти и газа Восточной Сибири начата реализация соответствующей программы лицензирования недр, в которой предусмотрена очередность подготовки и распределения участков. Аналогичная программа реализуется по Северо-Западному федеральному округу с упором на разведку и освоение месторождений Тимано-Печорской провинции. Для вовлечения в оборот морских энергетических ресурсов подготовлена и реализуется Стратегия изучения и освоения нефтегазового потенциала континентального шельфа Российской Федерации.
С 2005 года возобновилась после продолжавшегося несколько лет перерыва планомерная работа по организации аукционов на участки недр. Если в 2004 году было проведено всего 45 аукционов, то в 2005 году — 233, а в 2006 году — 269. У компаний появилось больше возможностей получить участки недр для проведения за собственный счет геологического изучения с целью поисков и оценки месторождений углеводородов.
В 2006 году начала решаться еще она перезревшая проблема: компании, открывшие месторождения, стали получать лицензии на их разработку. Вроде бы, так и должно быть, но компаниям-первооткрывателям приходилось дожидаться оформления своих прав годами, и результат был не очевиден. Понятно, что такая неопределенность не поощряла заинтересованность компаний вкладываться в геологоразведку.
В то же время степень разведанности российской сырьевой базы невысока, и это дает основания рассчитывать на дальнейшее увеличение ресурсного потенциала страны. Так, при степени разведанности нефтяных запасов России в целом на уровне 41%, разведанность районов Восточной Сибири составляет 9,7%, Дальнего Востока — 15,5%, а шельфа — всего лишь 4,4%.
Конечно, по мере исчерпания фонда легко открываемых месторождений компаниям приходится углубляться в неосвоенные районы Восточной Сибири, выходить на шельф, а в регионах традиционной добычи — оценивать ресурсный потенциал больших глубин. Однако новые открытия по масштабам значительно уступают прежним. Если три десятка лет назад средние запасы новых нефтяных месторождений составляли 27 млн. тонн, то сейчас — всего лишь 1,5 млн. тонн.
Все это удорожает стоимость работ. Однако даже в этих условиях, по оценкам МПР России, на прирост каждой тонны условного топлива в России затрачивается менее 100 рублей. То есть вложения окупаются с лихвой.
Между тем, долгое время для характеристики инвестиционной активности российских нефтяных компаний больше подходило выражение «инвестиционная пассивность». Лишь с 2005 года инвестиционный процесс стал довольно бурно возрождаться: капиталовложения вертикально-интегрированных компаний России увеличивались в среднем на треть ежегодно. В 2007 году капиталовложения российских нефтяных компаний достигли 407,3 млрд. рублей, что в 2,4 раза превосходит аналогичный показатель 2002 года.
Последний факт в определенной мере связан с политической стабильностью в стране и достаточно четко сформулированными президентом В.Путиным отраслевыми правилами игры. Кроме того, нефтяные компании встали перед объективной необходимостью увеличивать капиталовложения: полученная в результате приватизации производственная база год за годом истощалась. Чтобы избежать обвального падения добычи и доходов, компаниям приходится вкладывать деньги и в модернизацию имеющихся производств, и в обустройство новых месторождений. То, что этот процесс развивается — весьма позитивный сигнал.
* * *
Обновленная федеральная власть будет у руля долгие годы. Пожалуй, сегодня в этом уже не сомневается никто. Это расширяет горизонты стратегического видения общеэкономических и отраслевых перспектив. Исходя из того, что фундаментом долгосрочной стабильности и поступательного роста экономики страны является ее нефтегазовый комплекс, этот стратегически важный сегмент должен обрести более весомую рыночную мотивацию для дальнейшего развития. Вернув себе  ключевые позиции в нефтегазовой отрасли, государство может теперь перейти к более точной настройке механизмов управления — с прицелом на долгосрочные ориентиры. Именно такой представляется разумная преемственность курса.

Оставьте Ваш комментарий о статье


Ваш комментарий


Аналитические записки

Сборник «Аналитические записки», приложение к журналу «Международная жизнь», предлагает читателю анализ ситуации в России и мире.

добавить на Яндекс



  наверх